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大鹏新区35项改革构建生态文明制度体系

发布时间:2018-08-13 01:29:28  来源:互联网   阅读:0

大鹏新区35项改革构建生态文明制度体系

成为全国生态文明建设试点中为数不多的非行政区、推出国内第一个县区级自然资源资产负债表、推出国内首个以自然资源资产负债表为量化依据的离任审计制度……在党的十八大提出建设生态文明、国内各地生态文明探索千帆竞发的大背景下,成立仅三年的深圳大鹏新区生态文明探索吸引了越来越多关注的目光。

今年是大鹏新区全面开展生态文明建设的“筹备年”:今年1月《大鹏新区国家生态文明示范区建设规划》通过国家环境保护部评审,并于近日获批成为全国试点;今年4月成为深圳市生态文明体制机制改革试验区,成为深圳的生态改革“主阵地”,并获得深圳的支持申报国家第二批生态文明先行示范区;12月18日深圳市生态文明体制改革专责小组第三次会议审议并原则通过《大鹏半岛生态文明体制改革“1+5”方案》(下文简称“1+5”方案)——大鹏新区即将结束筹备工作,有望在明年开始全面推进生态文明建设探索进程。

“1+5”方案,这份大鹏新区生态文明体制改革的纲领性文件旗帜鲜明地提出大鹏新区生态文明建设的总体目标:以“市场化、法治化、国际化”为改革的主攻方向,以绿色、低碳、循环发展为路径,以提升发展质量、增进民生福祉为目标,积极探索经济发达地区生态文明建设的新体制、新机制,建立比较系统完整的生态文明制度,构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。业内表示,大鹏新区的生态文明探索有望驶入快车道,其生态文明探索或将给国人带来更多的惊喜。

?服务于“三岛一区”总目标

以创建国字号示范区为抓手推动“实干”

在生态发展方面,除了“生态文明建设示范区”,类似的国家级示范区还有国家低碳生态示范区、国家绿色生态示范城区、国家生态文明先行示范区等。“这些国家级示范区等示范建设是我国在新时期由不同部委提出的生态文明建设重要方式,各种生态文明创建方式的侧重点略有不同。”深圳市环科院生态所所长叶有华表示,选择创建什么类型的生态建设模式,与其所在的区域特点紧密相关。

叶有华认为,根据不同生态文明的发展侧重点并结合大鹏保护中发展的战略定位及其优美的生态环境可以看出,大鹏新区较为适合创建环保部的“国家生态文明建设示范区”和六部委的“国家生态文明先行示范区”。

国家生态文明建设示范区的建设最早要追溯到上世纪90年代。1995年,国家环保部门启动实施生态建设示范区。2013年6月,中央批准将“生态建设示范区”正式更名为“生态文明建设示范区”。今年5月环保部发布了《国家生态文明建设试点示范区指标(试行)》。业内评价,“生态文明建设示范区”相对“生态建设示范区”而言,是全面深化和升级,实现了质的提升与超越。

“国家生态文明先行示范区”始于去年。去年下半年,国家发改委联合财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局制定发布了《国家生态文明先行示范区建设方案(试行)》,提出要在未来五年之内建设100个生态文明先行示范区。与以往类似试点有所不同的是,“生态文明先行示范区”试点不一定限于地级市或者县这样的行政区划,也可以是一个区域或者流域,一旦被列入生态文明先行示范区,获得的政策支持力度将会更大。

笔者注意到,在创建国家生态文明示范区方面,今年1月大鹏新区联合中国环境科学研究院编制的《大鹏新区国家生态文明示范区建设规划》通过国家环境保护部评审,并于近期获得批准,成为全国生态文明建设试点中为数不多的非行政区之一。新区的计划是2016年前,保证新区国家生态文明建设示范区建设基本达到要求。2017年10月前建成“国家生态文明建设示范区”。

在“国家生态文明先行示范区”创建方面,目前,深圳市发改委已原则同意大鹏新区和盐田区以“深圳市东部湾区”名义联合申报国家生态文明先行示范区,并已联合国务院发展研究中心,编制《国家生态文明先行示范区创建方案》。

“无论是国家生态文明建设示范区还是国家生态文明先行示范区,大鹏新区争创这些示范区,相当于给自己设定了目标,以各部委设定的标准来推动自己‘真干’。”深圳生态学专家王勇军告诉笔者,争创示范区是大鹏推进生态文明建设的重要抓手,“最终目的还是服务于‘三岛一区’总目标。”

?“全市试点都可放在大鹏”

大鹏成为深圳生态改革“主阵地”

如果说,争创“国家生态文明建设示范区”和“国家生态文明先行示范区”是大鹏新区奋斗的目标,成为深圳市生态文明体制机制改革试验区,则可以让大鹏新区为实现这两个目标争取更多的资源。

以大鹏新区生态补偿改革为例,2007年以来,深圳对大鹏半岛实施两轮生态补助政策,1.7万名原村民每人都拿到了每个月一千元的生态补助。这一政策对提高原村民生态保护意识和生活水平发挥了重要作用。不过这种补助是平均化的,不利于最大限度调动原村民和社区的生态保护积极性。为此,今年新区拟定了《大鹏新区原村民新型生态补偿实施方案》,将推动补助方式从“单纯输血型”向“绩效考核型”转变,将原村民自觉抵制违建、山林防护、农田保护、沙滩治理和河海治污等纳入绩效考核范畴,根据绩效分配资金;同时从“个人均享型”直接考核分配转变为“集体绩效型”考核分配,加强对社区的生态考核。“要推进这项改革需要市级层面批准,也需要市里加大投入。”有关人士表示。

在目前深圳的行政架构权责划分中,作为一个功能新区,大鹏新区并无太多的事权,同时也是深圳后发地区,财力薄弱。完成两个示范区的创建任务、推进生态文明体制改革是一项系统性改革,受权限、政策、法律等因素制约,区级层面难以全面推进。

正因如此,成为深圳市生态文明体制机制改革试验区就显得非常有必要。今年4月18日,市委深改组第二次会议明确要求大鹏新区创建全市生态文明体制改革试验区,使得大鹏新区争取到了深圳全市生态文明改革的试点都可以放在大鹏新区进行先行先试的权利。

“成为深圳市生态文明体制改革试验区,为大鹏新区创新生态文明体制机制,探索新型生态文明发展模式提供了发展契机与平台。”叶有华表示,大鹏新区既是深圳生态保护的重点地区,也是深圳经济社会发展相对较为落后的区域,新的时期如何突破发展瓶颈,创新发展模式,是新区发展的关键。因此将生态文明体制改革试验区放在大鹏新区,也是深圳期望通过大鹏新区生态文明体制机制改革创新,走出一条可持续发展的新路子。

“生态文明体制改革试验区”这个平台已经为大鹏新区的生态文明建设开始提供了政策上的支持,大鹏新区一系列的发展都得到市委市政府的重视,大鹏新区在推进很多改革项目时已经开始充当牵头者、发起者的角色。“1+5”方案所列出的改革项目清单显示,23项改革可由大鹏新区牵头实施,市有关部门指导;4项由市有关部门牵头,建议在大鹏新区试点实施;8项大鹏新区提出方案,报市生态文明体制改革专责小组同意后实施,“不难看出,随着大鹏新区成为全市生态文明体制机制改革试验区,其在深圳生态文明改革探索中将起到主力军的作用,大鹏半岛也将成为深圳生态文明探索的主阵地”。

?编制“1+5”方案

明确生态文明建设的“总规划图”

12月18日深圳市生态文明体制改革专责小组第三次会议审议并原则通过《大鹏半岛生态文明体制改革“1+5”方案》。

这份大鹏新区生态文明体制改革和生态文明建设的“总规划图”由《大鹏半岛生态文明体制改革总体方案(2014—2020)》和五项今年着手编制的具体改革方案组成。其中,《深圳市大鹏半岛生态文明体制改革总体方案(2014—2020)》就生态文明体制改革的总体要求、主要目标和基本原则、重点领域和主要任务、实施步骤和保障措施作出论述,是大鹏半岛生态文明体制改革的纲领性文件,明确了改革的项目库、时间表、路线图。

“可以说,编制‘1+5’方案是大鹏新区成为生态文明体制机制改革试验区后的首要任务。”大鹏新区相关负责人表示,6月6日,深圳市决定成立大鹏半岛生态文明体制改革领导小组,“也是在这次会议上,市里要求大鹏新区加快完善改革具体方案”。

随后大鹏新区迅速组织力量,紧跟中央、省、市关于生态文明建设的有关部署和最新精神,广泛学习借鉴国际国内先进经验,立足新区实际,着手起草《大鹏半岛生态文明体制改革总体方案(2014—2020)》等“1+5”方案,并于本月原则通过了深圳市生态文明体制改革专责小组第三次会议审议。

“1+5”方案也考虑到了大鹏新区争创国家生态文明先行示范区的需要。深圳市常务副市长吕锐锋要求,“大鹏新区不仅是深圳市的生态文明改革试验区,而且要担当全国生态文明试点的”。笔者也注意到,“1+5”方案在描述改革目标时也明确提出,到2020年大鹏新区要成为生态经济发达、生态环境优良、生态格局完善、生态文化繁荣、生态制度健全的美丽深圳典范区和国家生态文明先行示范区。

“‘1+5’方案将推动大鹏新区生态文明建设进一步发展。”叶有华表示,通过该方案中有关工作的落实与实施,将有助于促进“国家生态文明先行示范区”和“国家生态文明建设示范区”的创建。

“1+5”方案:

以项目制推动改革总规划“落地”

计划2020年完成35项改革任务、今年在国内率先启动多项改革探索

12月18日,深圳市生态文明体制改革专责小组第三次会议审议并原则通过《大鹏半岛生态文明体制改革“1+5”方案》这份大鹏新区生态文明体制改革“总规划图”。这也标志着大鹏新区的生态文明探索即将进入全面启动的新阶段。

“这个方案全面涵盖了中央关于生态文明建设的内容、要求。”吕锐锋说,方案中有很多生态文明的国际先进理念、观点、规则,“信息量很丰富”。

笔者也注意到,“1+5”方案中有着很多深圳独特的创新点,并推出一些在国内开先河的改革举措,如推出我国第一个县区级自然资源资产负债表、自然资源核算工作已在国内率先开始进入实操阶段、率先研究建立GEP考核体系、首先推出我国首个以自然资源资产负债表为量化依据制定的离任审计制度等。

构建系统完整的生态文明制度——

以“六个率先”,打造“六个试验区”

根据“1+5”方案,2014年4月至2014年12月大鹏半岛生态文明体制改革筹备阶段,2014年12月至2017年12月为推进阶段,2017年12月至2020年12月为深化阶段,计划到2017年,大鹏半岛生态文明建设的体制框架初步确立;到2020年大鹏半岛生态文明体制改革不断深化,全面完成“1+5”方案提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的生态文明制度体系,“三岛一区”建设取得显著成效,建成美丽深圳典范区和国家生态文明先行示范区。

“生态文明体制改革是个系统工程,头绪纷繁,我们将主要任务分解成‘六个率先’,构建比较系统完整的生态文明制度;将改革的成效体现为‘六个试验区’。”大鹏新区相关负责人表示,根据该方案,大鹏新区将率先建立科学统一的自然资源资产管理体制,打造生态安全战略功能区;率先建立最严格的生态环境法治监管体制

大鹏新区35项改革构建生态文明制度体系

,打造优质生态产品供给区;率先建立市场化的生态补偿与资源有偿使用体制,打造生态资产交易先行区;率先建立绿色产业引导发展体制,打造高端生态经济发展集聚区;率先建立资源节约集约利用的城区开发体制,打造生态宜居环境示范区;率先建立生态文明建设社会治理体制,打造生态文化理念和价值观推广区。

列35项改革清单、项目化推进——

将探索建立GEP考核体系

同时,方案按体系化和项目化统一的原则,将“六个率先”任务进行分解,每个领域列出若干具体的改革项目作为抓手,共计35个具体改革项目构成了一个系统化的项目库。“在这35个改革项目中,有15项有望近期着手实施。”大鹏新区相关负责人表示。

除了列出了2020年前35个项目的改革清单,“1+5”方案还编制了今年启动的5项具体的改革方案。

大鹏半岛自然资源资产负债表编制工作即为一例。10月16日,大鹏新区宣布,《大鹏半岛自然资源资产核算体系和负债表》取得阶段性研究成果,初步推出我国第一个县区级自然资源资产负债表,同时大鹏新区的自然资源核算工作已在国内率先开始进入实操阶段,林地是大鹏新区首个填报资产负债表的自然资源类别,下一步新区还将积极开展沙滩、绿地、湿地、河流、近岸海域等各项自然资源资产负债表编制工作,摸清新区自然资源资产家底。

另外四项改革今年也在积极筹划、推进之中:在生态补偿改革方面,拟定了《大鹏新区原村民新型生态补偿实施方案》,强化社区在生态保护中的基层组织作用,建立与考核结果相挂钩的生态补偿分配机制,为国内的生态补偿改革探索提供了经验;在“实行资源有偿使用制度,加快自然资源及其产品价格改革”方面,拟定了《大鹏新区沙滩资源综合保护利用改革方案》,提出将“5A”景区建设理念、标准融入生态保护领域,建立沙滩资源保护利用绩效考核机制;在产业绿色低碳循环发展方面,拟定了《构建大鹏新区产业绿色低碳循环发展机制改革工作方案》,提出建立产业准入、禁入的“双清单”制度,拓宽碳汇交易客体范围、建立低冲击发展监测体系,提出了创新大鹏新区生态型考核体系,2015年研究建立GEP考核体系,2016年申请GEP统计试点;在生态考核方面,将于2015年试行《大鹏新区区管党政领导干部离任生态审计制度》,在国内首次实行以自然资源资产负债表为量化依据制定的离任审计制度。

大鹏生态文明探索可在

国际化、系统化、法治化

探索方面提供经验借鉴

■观察

日前,大鹏新区被环保部批准成为全国生态文明建设试点。考虑到大鹏新区建区时间不长,又属于功能新区,这么短时间内即成为试点,说明了国家对于大鹏新区生态文明探索的重视。

而这种重视也反映了大鹏半岛在国内探索生态文明建设方面的独特价值。

其一,党的十八大后,如何在不破坏环境的基础上,创新出新的经济发展模式,培养出一个生态友好型的行政运作模式,是国家的一项重要课题。大鹏新区位于已经高度工业化、城市化的深圳,而且深圳现阶段也正谋求向更高产业层次转型升级、建设国际化城市,这是大鹏新区推进生态文明探索的“天时”,大鹏新区的生态文明建设可以有“世界级”的标准,勇于承担起国际化的历史使命。

其二,生态文明建设并不仅仅是传统意义上的“生态保护”,而是要将“生态优先”原则落实到规划、建设、管理各领域,贯穿于生产、流通、分配、消费各环节,融入到“五位一体”建设各方面。大鹏新区既有300平方公里整块接近于原生态的国土,同时又处于已经实现高度工业化、城市化、经济高度发达的深圳辖区内。依托大鹏半岛天然的自然环境和深圳及珠三角的市场环境,大鹏新区有条件在一个不大的地理区域内探索建立比较系统完整的生态文明制度,构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,为国内其他地区探索经验。此可谓是“地利”。

其三,深圳市是有地方立法权的经济特区,这使得大鹏新区有条件将大鹏半岛生态文明体制改革纳入法治轨道。对全面铺开条件还不成熟、需要大鹏半岛先行先试的改革,深圳可按照法定程序作出授权,对大鹏新区实践证明行之有效的改革创新,可及时总结并上升为深圳市地方性立法。因此在以法治引领生态文明建设方面,大鹏新区同样大有用武之地。

大鹏新区的“1+5”方案也提出了新区要以“市场化、法治化、国际化”为改革的主攻方向。这反映了新区对于大鹏半岛生态文明探索独特价值的准确认知。可以预见的是,进入2015年之后,随着大鹏新区全面启动生态文明体制机制改革,其生态文明探索将会为国内提供越来越多的有益的经验借鉴。

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